О программах развития удаленных территорий за рубежом

Заместитель директора Экспертно-аналитического центра Дальневосточного федерального университета (ДВФУ) Дмитрий Шелест.

по материалам аналитического исследования

В декабре 2018 года Экспертно-аналитическим центром (ЭАЦ) ДВФУ завершено аналитическое исследование «Выявление практического опыта решения задач территориального развития в зарубежных странах». Был изучен опыт Австралии, Канады, Китая, Новой Зеландии, Сингапура, США и Японии в сфере законодательства, направленного на изменение ситуации в удаленных и депрессивных регионах упомянутых государств. Работа проводилась по заказу ФАНО «Востокгосплан» (подведомственное учреждение Министерства развития Дальнего Востока России), для дальнейшей выработки рекомендаций органам государственной власти Российской Федерации на основании передового зарубежного опыта.

Рабочая группа экспертов поэтапно изучала проблемы удаленных и менее развитых территорий за рубежом, законодательную базу в части касающейся устранения диспропорций развития подобных регионов, провела выбор наиболее успешных программ развития и иных законодательных актов, направленных на устранение диспропорции развития. В свою очередь, последний этап анализа основывается на изучении текста документа с формальной точки зрения и обобщения результатов правоприменения такого рода актов в социальной и экономической политике.

В число специалистов вошли представители:

• Восточного института — Школы региональных и международных исследований ДВФУ: кандидат политических наук, доцент Анна Бояркина (Китай); кандидат экономических наук, доцент Марина Кукла (Республика Корея); кандидат исторических наук, профессор, Ирина Наумова (Япония);
• Школы искусств и гуманитарных наук ДВФУ: кандидат философских наук, доцент Евгений Бубнов (Австралия); кандидат исторических наук, доцент Ксения Еременко (Канада);
• Экспертно-аналитического центра ДВФУ: Елена Киселева (Сингапур), Виталий Савенков (Новая Зеландия) и Дмитрий Шелест (США).

Законодательные инициативы в области развития регионов за рубежом достаточно обширны и неоднородны. Тем не менее, в виде обзора можно отметить специфику таких направлений в отдельных странах.

Так, особенности Австралии предопределили наличие большого количества труднодоступных территорий. В частности, вследствие климатических условий две трети материка находятся в зоне непригодной для проживания. Это большая часть Западной Австралии, Южной Австралии, значительная часть Северной Территории и Квинсленда, а также фрагмент Нового Южного Уэльса, что затрудняет возможности сообщения между всеми шестью австралийскими штатами. В силу этого более 70% австралийцев живут в 12 крупных городах, из них 40% — в Мельбурне и Сиднее.

В опубликованном 3 мая 2016 года документе «Инвестирование в региональный рост» излагается программа австралийского правительства (Департамента инфраструктуры, регионального развития и городов) по развитию регионов, где перечисляются почти 400 мер, осуществляемых в рамках региональной политики. При этом для Канберры, несмотря на максимальную либерализацию экономики, основным инструментом преобразований в данных сферах являются государственные инвестиции. Так, Национальный фонд развития регионов инвестирует порядка 1 млрд. долларов США в мелкомасштабные инфраструктурные проекты местного уровня.

В разрезе применения законодательного опыта к дальневосточной специфике следует отметить решения в области локализации принятия решений о направлении расходов на нужды регионов. Муниципалитеты или штаты самостоятельно используют выделенные средства без излишней опеки со стороны бюрократических институтов.

Развитие Канадской провинции Ньюфаундленд и Лабрадор, самого отдаленного и изолированного региона с плотностью населения 1,4 человек на кв. км, интересно и схожестью климатических условий территории с Дальним Востоком России. Ньюфаундленд и Лабрадор на протяжении современной истории относились к депрессивным в социально-экономическом плане регионам. Одним из факторов экономического роста стало внедрение развития аквакультуры в провинции с 2000 года на основании стратегического плана, выработанного руководством провинции. Документ, в частности, определил приоритетные с коммерческой точки зрения породы рыб и морских организмов для разведения (семга, радужная форель, голубые мидии). На сегодняшний день аквакультура Ньюфаундленда и Лабрадора дает годовой оборот около 200 млн. долларов США. В свою очередь, рост этого сектора экономики повлиял и на средняя величину семейного дохода: с 2003 по 2011 годы он вырос на 26%.

С учетом того, что на Дальнем Востоке уже не первый год обсуждаются вопросы организации морских ферм, опыт канадской провинции в развитии аквакультуры, как серьезной отрасли экономики, может использоваться и в Тихоокеанской России.

Интересен и опыт решения демографических проблем: власти канадской провинции предоставляют пособие для работающих родителей, воспитывающих ребенка/детей в условиях неполной семьи, а также пособие (при более высоком уровне доходов — льготные условия) для оплаты детского сада для малообеспеченных семей и родителей-одиночек.

Китайская народная республика (КНР) дает огромный материал для изучения, касательно развития своих провинций. В частности, Синьцзян-Уйгурский автономный район (СУАР) представляет собой регион, который, с одной стороны, активно развивается экономически, а с другой, является одним из основных «проблемных» районов, создающих напряженность в отношениях между ханьцами и уйгурами. Руководствуясь принципом «сильные провинции окраин — сильная страна», Пекин ускоренно проводит модернизацию северо-западной территории государства.

Основной законодательный инструмент развития региона — программа «Большое освоение Запада», принятая в июне 2000 года, рассчитана до 2050 года и направлена на активное развитие различных инфраструктурных проектов. Главная цель: долгосрочное развитие СУАР в рамках существующих экономических возможностей. Инструменты развития — инвестирование из бюджета правительства Китая. Кроме того, руководство КНР привлекает финансовые институты, такие как Народный банк Китая, Азиатский банк развития для оказания поддержки в строительстве зон экономического развития в городах Кашгар и Хоргос.

Любопытно выглядит и чисто китайская специфика: «оказание шефской экономической помощи» Синьцзяну 19 наиболее развитыми провинциями и городами страны. С 2010 года эти города и провинции в экспериментальном порядке реализуют в СУАРе проекты в сферах здравоохранения, образования, ЖКХ, сельского хозяйства и информатизации. За этот период удельный вес бедного населения в общей численности сельского населения страны снизился с 30,7 до 3,7%.

Естественно, что не обошлось без «Экономического пояса Шелкового пути» (ЭПШП). Мегапроект умножает преимущества регионального развития Синьцзяна как ключевого района ЭПШП. С целью реализации взаимовыгодного сотрудничества со странами «Шелкового пути» был сформирован план использования исторических возможностей для ускорения развития Синьцзяна в качестве «центрального звена ЭПШП.

Применительно к стратегии развития Дальневосточного федерального округа (ДФО) России, в китайском опыте следует принять во внимание комплексность и долгосрочность планирования с одной стороны, и реализацию конкретных «точечных» проектов с другой.

Республика Корея имеет опыт развития провинции Канвон, которая по большинству экономических показателей начала отставать от средних показателей по стране с 1975 года. Руководство государства и провинции сделало ставку на развитие туризма. С 2006 года в Канвоне действует единственное в стране легального казино для граждан страны. 51% акций казино владеет провинция, 49% — частные инвесторы.

Для стимулирования международного туризма в провинции Канвон были организованы Зимние Олимпийские игры-2018, с опережающим созданием соответствующей инфраструктуры — горнолыжные курорты, скоростная железная дорога, два международных аэропорта, а также гостиницы за счет средств госбюджета и инвесторов. Для активизации внутреннего туризма в сфере транспорта решалась конкретная задача — обеспечение времени пути из столичного густонаселенного региона в провинцию Канвондо около двух часов (до строительства высокоскоростной дороги — четыре-пять часов). Эту задачу решили в ходе подготовки к Олимпийским играм — железнодорожная ветка соединена с системой столичного метрополитена.

К этому можно добавить постоянно проводимые мероприятия по поддержке событийного туризма (200 мероприятий в год) и образовательного туризма — привлечение в вузы региона (которые не являются высокорейтинговыми) иностранных студентов из Китая, России и стран Юго-Восточной Азии.

Стоит напомнить, что, говоря о будущем Дальнего Востока РФ, российские авторы программ постоянно предлагают развивать туризм как одну из привлекательных отраслей. Возможно, опыт организации этой сферы в провинции Канвон может послужить примером системного подхода к созданию туристического кластера.

Новая Зеландия, будучи небольшим островным государством, удаленным от основных точек притяжения в мире, тем не менее, является развитой постиндустриальной страной. По площади Новая Зеландия сопоставима с территорией Приморского края или Амурской области.

Новая Зеландия по праву считается одной из наиболее комфортных для жизни стран в мире. Этого результата удалось добиться целенаправленными усилиями по построению справедливой и устойчивой системы власти, которая работает на благо населения страны. Такая работа ведется на разных уровнях, но главным координатором заботы о благосостоянии новозеландцев является Казначейство государства. Для этого была принята «Концепция благосостояния» (LSF, Living Standards Framework), которую государственное учреждение стремится выполнять как самостоятельно, так и через другие правительственные институты.

В соответствии с Концепцией, новозеландское правительство работает над достижением максимальных показателей по так называемым «четырем капиталам», которые взаимосвязаны между собой и служат индикатором благосостояния населения страны:

• природный капитал (экология, окружающая среда, природные ресурсы);
• человеческий капитал (навыки и знания людей, их физическое и психологическое здоровье);
• социальный капитал (ценности и нормы общества, например, верховенство права, доверие);
• финансовый/физический капитал (финансовые и материальные активы, т.е. дома, дороги, машины, заводы, больницы и др.).

Следует отметить, что модель распределения ответственности за конечный результат усилий правительства по достижению благосостояния населения может быть частично реализована и в Дальневосточном федеральном округе на региональных и муниципальных уровнях.

На сегодняшний день Сингапур является одним из наиболее развитых государств в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Благодаря дальновидности и нацеленности на инновационное развитие властей страны, Сингапур превратился из небольшого сельскохозяйственного острова в одно из самых развитых и конкурентоспособных государств в мире.

Инновации являются ключевым фактором экономического развития Сингапура. На сегодняшний день «План по развитию инноваций 2020» (Research Innovation Enterprise 2020 Plan) является одним из основных компонентов экономической деятельности островного государства по поддержке исследований и инноваций. С 1990 года было запущено шесть планов по развитию технологий, каждый из которых основывался на результатах предыдущего. В соответствии с последним пятилетним планом (2016-2019 годы), правительство обязалось выделить 19 млрд. долларов США для того, чтобы Сингапур стал центром глобальных исследований и развития.

В рамках реализации Плана по развитию инноваций Совет экономического развития Сингапура разработал ряд программ:

• «Программа стимулирования исследовательской деятельности компаний» (Research Incentive Scheme for Companies) направлена на поддержку деятельности компаний по проведению или расширению своих исследований и разработок в области науки и техники через предоставление грантов;
• «Налоговые льготы для компаний-новаторов и Льготы на развитие и расширение» (Pioneer Certificate Incentive & Development and Expansion Incentive) направлены на то, чтобы оказать поддержку компаниям в развитии своих возможностей и ведению новой или расширенной экономической деятельности в Сингапуре.

В этом случае уместно провести аналогию с дальневосточной проблематикой. Увеличение валового регионального продукта ДФО и опережающий экономический рост может состояться только при развитии высокотехнологичных производств. Соответственно, такие законодательные инициативы Сингапура, как «План по развитию инноваций», «Программа стимулирования исследовательской деятельности компаний» и «Налоговые льготы для компаний-новаторов» должны использоваться на Дальнем Востоке во всех регионах.

США далеко не равномерны в своем экономическом развитии. Если говорить об Аляске, то, прежде всего, следует отметить проблемы бедности и отсутствия благоприятной внешней среды — как в городах, так и в сельских поселениях. Остро стоит проблема содержания жилья и ограниченных ресурсов, недостаточное развитие строительного рынка. При этом Аляска — первый штат по объему энергопотребления на душу населения и второй после Гавайев по стоимости электричества.

Для решения этих задач с 1965 года действует программа RurAL CAP «Активные социальные программы штата Аляска» (The Alaska State Community Action Program (ASCAP). Это основной механизм, направленный на конкретное воздействие в определенных социально неблагополучных районах.

По итогам первого десятилетия XXI века в рамках исполнения RurAL CAP были развиты такие направления, как дошкольное детское образование, бакалавриат для детей из бедных семей, переквалификация рабочей силы (трудоустройство около 700 человек в год), дополнительные возможности рыболовства для коренных жителей, устройство доступного жилья (28 двухкомнатных квартир), энергосберегающие программы для домохозяйств (оборудовано свыше 2000 домов). Годовой бюджет за период равнялся в среднем 25 млн. долларов США.

В сфере обустройства благоприятной социальной среды и увеличения рабочих мест действует «Программа прямых займов и грантов сообщества на Аляске» (Community Facilities Direct Loan & Grant Program in Alaska), которая запущена с 2010 года и направлена на поддержку поселений с численностью не более 20 тысяч человек (приоритет до 5,5 тысяч). Мероприятия финансируются по грантовой системе из федерального бюджета в объеме от 15 до 75% стоимости проекта. Под социальные начинания также выдаются займы со ставкой -1% от рыночной на срок до 40 лет. Основные результаты: обеспечение медицинских учреждений типа амбулаторий и фельдшерско-акушерских пунктов (nursing homes); общественных пространств; детских садов; библиотек; общественных теплиц; пунктов общественной безопасности и других объектов.

Возможно, опыт Аляски для развития Дальнего Востока подходит не в полной мере. Тем не менее, могут быть использованы механизмы программ для создания благоприятной среды в малых поселениях, поддержка малоэтажного строительства в сельской местности, инструменты для создания комфортной социальной среды, а также поддержки малого и микробизнеса.

На фоне остальных префектур Японии Хоккайдо (как и Окинава) были и остаются объектами дополнительных мер поддержки государства. Размер правительственных дотаций здесь на 20-30% выше, чем в среднем перечисляется другим префектурам на аналогичные цели, и доходит до 80-85% общего объема расходов по приоритетным направлениям. В структуре органов центрального правительства Японии несколько десятилетий существовало Агентство по развитию Хоккайдо, а с 2001 года по настоящее время — Бюро развития Хоккайдо в качестве департамента, приданного Министерству национальных земель, инфраструктуры, транспорта и туризма и ответственного за составление планов развития Хоккайдо.

Помимо систематических инвестиций в наиболее капиталоемкие и низкорентабельные работы, правительство при ведущей координационной роли Бюро развития Хоккайдо использует среднесрочные программы в качестве инструмента более «тонкой настройки» на нужды развития Хоккайдо. Так, в настоящее время осуществляется уже восьмой «Комплексный план развития Хоккайдо», рассчитанный на 2016-2025 годы в соответствии с «Комплексным планом формирования государственной территории Японии», но с учетом специфики данного региона. Декларируются три главные цели: «построение общества с блестящими перспективами»; «развитие отраслей, ориентированных на глобальный рынок» и «формирование территории долговременного устойчивого развития».

Применительно к специфике Тихоокеанской России, опыт японской политики регионального развития может быть полезным для использования в ДФО в части целеполагания: во главе угла стоит приоритет благосостояния местного населения, а средства его достижения — в механизме перераспределения национального дохода.

Как видно даже из краткого изложения отдельных мер по развитию удаленных и депрессивных регионов, все удачные решения основаны на местной специфике, учитывается схожий опыт внутри страны или за ее пределами. Все запущенные мероприятия имеют определенную последовательность, вписываются в рамки общей политики государства и сопряжены с другими программами в этом направлении. Также значимым является и то, что независимо от экономической модели страны (консервативной, либеральной, социальной), решение вопросов проблемных территорий всегда увязывается с государственным финансированием. Где-то это делается на первоначальном этапе, где-то поступления из бюджета имеют постоянный характер.

---