Эксперт ДВФУ: О правовом определении границ шельфа в Арктике
Подготовила Анастасия Печенкина,
пресс-служба ДВФУ
Вячеслав Гаврилов — доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой международного публичного и частного права Юридической школы Дальневосточного федерального университета.
— Вячеслав Вячеславович, чем вызван, с Вашей точки зрения, возросший интерес к теме «раздела» Арктики?
— В последние десятилетия ситуация в Арктике кардинальным образом изменилась. Глобальное потепление, сопровождающееся освобождением от ледяного покрова значительных пространств Северного Ледовитого океана (СЛО), открыло перспективы разведки и добычи углеводородных и других ресурсов шельфа, расширения судоходства — прежде всего морского вывоза добываемых в Арктике ресурсов — и районов рыболовства. Как результат, перспектива освоения ресурсов арктического шельфа породила дискуссию о предстоящей борьбе государств за доступ к ним. А обсуждение вопроса об установлении и делимитации внешних границ континентального шельфа прибрежных стран в СЛО еще больше подогревает опасения возможного конфликта в связи с предстоящим «разделом» Арктики.
— На какие источники права необходимо опираться при решении вопросов делимитации дна Северного Ледовитого океана?
— При практическом решении вопросов необходимо использовать всю сложившуюся к настоящему времени широкую международную нормативную базу регулирования отношений государств в этой области и принимать во внимание как международно-правовые соглашения универсального уровня, так и акты регионального и двустороннего характера, а также национальное законодательство прибрежных государств.
— Каковы ключевые характеристики понятия «континентальный шельф», используемые в современном международном морском праве? И как Вы оцениваете значение Конвенции 1982 г. в вопросе делимитации дна Северного Ледовитого океана?
— Современное определение континентального шельфа содержится в ст. 76 Конвенции ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 г. Сохранив принципиальный подход к его пониманию как естественного продолжения сухопутной территории прибрежного государства в пределах 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, разработчики Конвенции установили гораздо более четкие критерии определения пространственной протяженности континентального шельфа в тех случаях, когда внешняя граница подводной окраины материка выходит за эти пределы. Кроме того, в последнем случае они связали правомерность действий прибрежных государств по установлению внешних границ своего шельфа с необходимостью получения соответствующих рекомендаций со стороны специального международного органа — Комиссии по границам континентального шельфа (КГКШ), — которые являются окончательными и обязательными для всех.
— В настоящее время продолжает оставаться актуальным вопрос о российско-американской линии разграничения морских пространств и шельфов. Какие Вы видите перспективы в достижении консенсуса между Россией и США?
— С юридической точки зрения нельзя считать окончательно решенным и вопрос о российско-американской линии разграничения морских пространств в Северном Ледовитом океане, несмотря на то, что она получила свое юридическое закрепление в договоре между США и СССР о морской границе от 1 июня 1990 г. Дело в том, что если Конгресс США ратифицировал это соглашение еще 16 сентября 1991 г., то СССР, а позднее и Россия, не сделали этого до сих пор. Главная причина — неоднозначные оценки экономических последствий для рыболовства в Беринговом море. Поэтому сейчас оно применяется только на временной основе в порядке ст. 25 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.
Тем не менее, даже в существующем виде договор 1990 г. в значительной мере снижает остроту юридических споров относительно принадлежности отдельных территорий России и США в Чукотском, Беринговом морях и в Северном Ледовитом океане и ограничивает возможность политического манипулирования этими проблемами в будущем. Формулировка договора о простирании российско-американской морской границы на Север позволяет в зависимости от конкретного исторического этапа развития норм международного морского права по-разному решать вопрос о расположении конечной точки линии разграничения юрисдикций России и США в СЛО.
— Как, по Вашему мнению, можно охарактеризовать сложившуюся ситуацию в делимитации арктическими государствами смежных морских районов и континентального шельфа?
— Практически все приарктические государства (за исключением США и Канады) заключили к настоящему времени двусторонние соглашения о делимитации своих морских пространств и шельфа в Арктике. Некоторые из них установили такое разграничение на основе срединных линий, состоящих из точек, равноудаленных от ближайших точек побережий договаривающихся государств. Другие предусмотрели прохождение границы на основе прямых линий, в том числе меридианов. При этом, в первом случае при определении географических координат соответствующих точек зачастую принимались во внимание геоморфологические особенности конкретных регионов, а во втором, — положения ранее заключенных двусторонних договоров о разграничении территорий стран-участниц, отражающих исторические особенности их взаимодействия.
В итоге в арктическом регионе сложилась солидная двусторонняя договорная практика делимитации морских пространств и континентального шельфа государств со смежными побережьями, которая в целом отвечает требованиям Конвенции 1982 г. о необходимости достижения справедливых решений в этой области.
Тем не менее, при всех успехах нормативного регулирования в этой области, оно не способно сегодня дать точный ответ на вопрос о перспективах разграничения континентального шельфа в центральной части Северного Ледовитого океана. Окончательная делимитация этого района может быть юридически определена только после установления арктическими государствами внешних границ своих шельфов.
— Существуют ли принципиальные отличия процедуры делимитации шельфа в высокоширотных районах Северного Ледовитого океана от описанного выше подхода?
— Принципиальная особенность процедуры делимитации шельфа в высокоширотных районах СЛО состоит в том, что, помимо самих арктических государств очень важную роль в этом процессе играет Комиссия по границам континентального шельфа. В соответствии п. 8 ст. 76 Конвенции 1982 г. следование прибрежным государством в процессе установления внешних границ своего континентального шельфа рекомендациям КГКШ является необходимым условием последующего признания таких границ окончательными и обязательными для всех.
Важная роль КГКШ в этом вопросе определяется также тем обстоятельством, что процедура подачи прибрежными государствами заявок на выдачу рекомендаций приводит к тому, что страны-заявители де-факто заблаговременно ставят в известность соседей со смежными или противолежащими побережьями о своих намерениях в этом вопросе. В результате происходит выявление областей совпадений и конфликтов интересов заинтересованных сторон, а также ознакомление их с существом аргументов друг друга. Эта практика имеет особое значение для СЛО, так как содержание поданных к настоящему времени в комиссию заявок арктических государств и реакция на них других стран ясно демонстрируют наличие серьезных расхождений между ними по вопросу делимитации дна центральной части Северного Ледовитого океана.
— Россия первой из государств-участников Конвенции ООН по морскому праву подала 20 декабря 2001 г. в комиссию заявку на установление внешних границ своего континентального шельфа в Арктике. В чем заключалось содержание российской заявки и каковы результаты ее рассмотрения?
— В соответствии с этим документом в состав юридического континентального шельфа России в СЛО должны были войти географический шельф, континентальный склон и подъем, примыкающие к материку и хребтам Ломоносова и Менделеева, а также сами эти хребты в пределах российского арктического сектора до Северного полюса. При этом в континентальный шельф России не включался хребет Гаккеля, являющийся северным окончанием Срединно-Атлантического океанического хребта.
В июне 2002 г. комиссия по границам континентального шельфа вынесла свои рекомендации по российской заявке. Фактически она отложила вопрос об определении восточной и западной границ арктического шельфа России до момента заключения ею соглашений по этому вопросу с Норвегией и США. При этом комиссия практически не рассматривала вопрос о прохождении внешней границы континентального шельфа России в высокоширотной Арктике, так как не смогла подтвердить правильность ее проведения в связи с отсутствием в заявке батиметрических и навигационных карт и базы данных по глубинам, которые в соответствии с российскими нормативами являлись секретными.
По рекомендации комиссии Россия после проведения в СЛО широкого комплекса дополнительных геологических и геофизических исследований подала 3 августа 2015 г. в КГКШ частично пересмотренную заявку. В соответствии с ней «район морского дна СЛО охватывает геоморфологический шельф российских арктических окраинных морей, часть Евразийского бассейна (котловины Нансена и Амундсена, хребет Гаккеля) и центральную часть Амеразийского бассейна в составе котловины Макарова и Комплекса Центрально-Арктических подводных поднятий, в который входят хребет Ломоносова, котловина Подводников, поднятие Менделеева-Альфа, Чукотская котловина и Чукотское поднятие». В целом же пересмотренная заявка относит к континентальному шельфу России за пределами 200 морских миль подводную территорию площадью около 1 200 000 квадратных километров, т.е. почти на 100 000 квадратных километров больше, чем было предусмотрено в российской заявке 2001 г.
В заявке также содержится информация о достижении Россией принципиальных двусторонних договоренностей с Данией и Канадой о перспективах их отношений друг с другом и с КГКШ в отношении делимитации континентального шельфа в центральной части СЛО. Эти соглашения предусматривают, что: 1) ни одна из сторон не будет возражать против рассмотрения комиссией заявки другого государства и вынесения КГКШ рекомендаций по ней; 2) рекомендации, сделанные комиссией в отношении заявки другого государства, не наносят ущерба правам государства при рассмотрении его собственной заявки; 3) рекомендации КГКШ не наносят ущерба вопросам разграничения континентального шельфа между двумя государствами.
Это обстоятельство является особенно актуальным в свете подачи 15 декабря 2014 г. правительством Дании в КГКШ заявки об установлении внешних границ северного континентального шельфа Гренландии, которая территориально значительно перекрывает районы, включенные в российские заявки 2001 и 2015 годов, в приполюсной области СЛО и на большей части хребта Ломоносова. При этом в датской заявке указывалось, что подобное противоречие не является единственным и представления этой страны о внешних границах ее шельфа в Арктике также вступают в противоречие с позициями Норвегии, Канады и США по этому вопросу. Однако, как и в случае с Россией, эти страны не возражают против рассмотрения заявки Дании в КГКШ.
— Содержание заявки Дании входит в противоречие с российской заявкой по разграничению континентального шельфа СЛО. С какой целью Дания и другие арктические государства придерживаются данной стратегии?
— На первый взгляд может показаться, что подача Россией и Данией заявок, столь явно несовместимых друг с другом, и согласие других арктических государств на их рассмотрение комиссией лишены всякого смысла, так как КГКШ уполномочена принимать рекомендации лишь об установлении внешних границ континентального шельфа, а не о его делимитации между странами со смежными или противолежащими побережьями. Однако, такой подход позволит странам, подавшим заявки, объективно оценить свои шансы на успех в зависимости от результатов рассмотрения комиссией представленных данных и, в конечном итоге, сформировать более аргументированную позицию для последующих переговоров о делимитации шельфа центральной части СЛО со своими соседями.
— Можно ли сделать вывод, что процесс юридической делимитации континентального шельфа Северного Ледовитого океана находится только на начальном этапе своего развития? И как Вы оцениваете дальнейшие перспективы решения обсуждаемой проблемы?
Перспектива территориального размежевания центральной области дна Северного Ледовитого океана выглядит достаточно сложной, как с правовой, так и с организационной точек зрения, поскольку в данном случае возникает необходимость решения вопроса о делимитации шельфа государств не только со смежными, но и с противолежащими побережьями. Она усугубляется проблемой отсутствия достаточного количества общепризнанных научных данных, способных пролить свет на происхождение и природу подводных хребтов и возвышенностей СЛО в целом и установить их соответствие требованиям ст. 76 Конвенции 1982 г.
В силу объективных политических, технологических и климатических причин и условий вряд ли стоит ожидать, что такие данные в полном объеме будут собраны в ближайшее время. В этих условиях Комиссия ООН по границам континентального шельфа, с моей точки зрения, еще долгое время будет не в состоянии вынести рекомендации о внешних границах континентальных шельфов арктических государств, несмотря на поданные заявки. Кроме того, нельзя забывать и о том обстоятельстве, что в соответствии со ст. 8 Приложения II к Конвенции 1982 г. «в случае несогласия прибрежного государства с рекомендациями комиссии прибрежное государство в течение разумного периода времени делает пересмотренное или новое представление комиссии». Теоретически процесс подачи таких пересмотренных или новых заявок может продолжаться бесконечно, так как при всей значимости КГКШ установление внешних границ континентального шельфа — все же суверенное право государства.
В силу указанных причин односторонние заявки и заявления арктических государств, содержащие явно завышенные требования в отношении ВГКШ способны, по нашему мнению, лишь обозначить их исходную позицию по этому вопросу и сформировать предмет для их дальнейшей совместной работы в этом направлении. Формат такой работы может быть самым разнообразным: от проведения параллельных двусторонних консультаций до созыва полноценной международной конференции арктических государств. Несомненно, здесь только одно: проблема делимитации континентального шельфа Северного Ледовитого океана может получить свое полноценное и окончательное решение лишь на основе переговоров арктических государств с учетом интересов всех сторон и при неукоснительном соблюдении норм современного международного права.
